北京迎垃圾分类大考：强制分类时代的柔性政策能否走更远？
4月28日傍晚，北漂小吴被电梯间的两张新海报上一抹鲜明的深绿色吸引了。他记得早上出门时，海报内容似乎还是新冠肺炎疫情防控有关的，下班回家再看，就毫无征兆地换成了介绍生活垃圾如何分类投放和运输处理的“北京市社区生活垃圾分类投放指引”和“垃圾分类处理流程”。
不过这张海报并没有告诉他，北京将于两天后，也就是5月1日正式开始强制垃圾分类。
北京曾经是中国第一个垃圾分类试点城市，但却并不是首个实行强制垃圾分类的城市。去年7月1日，上海作为首个将生活垃圾分类列入人大立法的城市率先开展了试点工作。一时间，被调侃为“只有靠猪才能分清”的“史上最严”垃圾分类规则在全国人民的朋友圈里刷了屏，每天定时定点投放分类垃圾的要求更是让一众日常加班的“社畜”叫苦不迭。
同上海相比，北京的垃圾分类多了许多柔性措施，如不区分干湿垃圾，不要求定时定点投放，不强制破袋等等。
“刚性政策干爽利落，推行难度大，但见效快；柔性政策推行阻力少，但见效慢。”中国战略性新兴产业环保联盟理事长、住建部专家张益对《华夏时报》记者表示，上海和北京的两个条例都是在国内具有较大影响力和起到表率引领作用的地方性法规，两者的总体思路和基本要求是一致的。期待北京新《条例》的出台和实施能创造更多具有引领性、可操作性和可复制性的“北京模式”和“首都经验”。
疫情突袭，热度降温
为了迎接“五一”大考，北京从去年年底就开始垃圾分类的准备工作。
2019年11月27日，北京市人大会常委会通过了《关于修改〈北京市生活垃圾管理条例〉的决定》，明确新版《北京市生活垃圾管理条例》（下称“条例”）将从2020年5月开始施行。条例规定，个人若未按分类要求投放垃圾，首次违反规定将被劝阻和书面警告，再次违反规定将被罚款50元至200元。
然而硬币的另一面是，尽管北京4月26日前后出台了餐饮服务不得主动提供筷子、勺子等四类一次性餐具，宾馆不得主动提供牙刷、梳子等六种一次性用品，超市、商场、集贸市场等商品零售场所不得使用超薄塑料袋，不得免费提供塑料袋等规定，但《华夏时报》记者4月27-29日实地调查发现，部分商户对上述要求尚不知情，像小吴一样不知道北京即将进入“垃圾分类”时代的常住居民仍然不少。
公开消息显示，1月中旬，北京市城市管理委员会（下称“北京城管委”）就制定印发了《北京市生活垃圾分类工作行动方案》和4个配套实施办法，包括11大类、60多项具体任务，列出了5月之前的时间表、路线图和任务书。北京城管委主任孙新军透露，市委已经决定春节后召开大会，进行全民总动员。
不过，突如其来的新冠疫情打乱了原定的节奏。1月26日，北京宣布启动突发公共卫生事件一级响应机制，把全力做好疫情防控工作作为当前重中之重的任务，直到4月29日才将应急响应级别调整为二级。在这期间，任何人员聚集活动都停止了，各个小区都实行封闭式管理，人员凭证出入。
很难衡量疫情对垃圾分类推进工作的影响到底有多大，但从网络热度上来看，北京垃圾分类确实还没有成为热点。《华夏时报》记者通过公开资料查知，截止4月29日，微博上的“上海垃圾分类”话题阅读量9187.5万，讨论4.1万则，而“北京垃圾分类”话题阅读量339.3万，讨论量581则。记录搜索关键词热度的百度指数显示，“上海垃圾分类”一词于去年7月初达到搜索量高峰，指数为23927；而“北京垃圾分类”目前的高峰是去年6月底，指数达到4502，虽然目前热度正在回升，但也只达到1778。
普通居民的关注点更多放在了北京严格的防疫措施上。一个可以对比的数据是，4月29日下午出台的“低风险地区返京不再隔离14天”政策，微博话题阅读量1.6亿，几个小时内直接登上了热搜要闻榜。
现实层面，分类投放的困难也依然存在。自去年10月搬到丰台区以来，小吴下楼倒垃圾时就只见过几个厨余垃圾桶和其他垃圾桶，整个小区里都找不到蓝色可回收垃圾桶和红色有害垃圾桶。27日他的妻子就此向居委会询问，工作人员惊讶地说，2019年每个楼都配齐了四色分类垃圾桶，不应该存在找不到的情况，或许是后来丢失了。与此同时，小区里原本放置的几个智能垃圾回收柜，也由于春节和疫情的原因停止运营很长时间了。
即便不在“特殊时期”，智能回收柜也没有想象中的便捷好用。2019年12月初，小吴一家曾想把存下来的十几个塑料瓶放进回收柜，拿到柜前却发现里面空间已满，只能扔到几百米外马路边供行人投放的两分类垃圾桶里。
4月28日，《华夏时报》记者随机走访了北京的几家连锁餐饮店，仅在东城区一家星巴克店内发现了四分类垃圾桶，每个桶上还清楚标明投放内容。店员告诉记者，这几个垃圾桶都是前两天才到的。记者随后到访的西城区711门店和海淀区汉堡王门店，发现均未单独收集厨余垃圾。
柔性推进，不搞“运动”
不过，随着时间的推移和复工复产的推进，垃圾分类的准备工作正在紧锣密鼓地展开。记者近期就采访事宜联系了北京城管委工作人员，对方表示由于近期推进垃圾分类非常忙，经常外出工作，“就像打了鸡血一样”，无法确保在五一之前能够回复。记者几次拨打的城管委固定电话都处于无人接听状态，往往都隔了一两个小时才能接通。
4月27日，城管委在新闻通气会上宣布，目前北京市保障新版条例实施的各项准备已经基本到位。目前，北京全市设置了垃圾分类桶站、分类驿站总计11.3万余组，共有厨余垃圾运输车1259辆，其他垃圾运输车6412辆，密闭式清洁站、小型垃圾中转站980座。
与此同时，一些政策密集地被释放出来。例如，居民小区将逐步配齐垃圾分类指导员，旅游景区垃圾分类硬件设施的升级改造争取五一前完成等等。也有一些刚性措施引起了人们的注意，如发布《北京市餐饮服务不得主动提供的一次性餐具目录》、《北京市宾馆不得主动提供的一次性用品目录》，5月1日起开展为期3个月的生活垃圾分类强化执法专项行动。
更重要的是落实。日前《华夏时报》记者前往西城区的一家菜市场采访，水果摊贩并不清楚刚刚发布的规定，仍然在提供超薄塑料袋。当记者告诉她这一规定时，她反问：“不给塑料袋，那草莓怎么装？”
事实上，从2008年起我国就已实行了“限塑令”，厚度小于0.025毫米的塑料购物袋在全国范围内都应禁止使用，然而十余年时间过去仍然屡禁不止。
以保护环境为出发点，无论是限塑还是垃圾分类，最终都殊途同归。这条路上，培养居民养成绿色生活的习惯是首要难点。张益指出，推进垃圾分类过程的挑战是有共性的，主要是要克服“四难”：投放习惯养成难，前分后混改变难，厨余垃圾处理难，管理合力形成难。这需要一个过程，需要市民配合，需要齐抓共管，需要攻坚克难。
在这方面，实施刚性政策的上海确实较为成功。近日，上海公布的2019年生活垃圾分类“年报”显示，2019年上海日均可回收物回收量和有害垃圾、湿垃圾、干垃圾分出量较2018年底分别增加431.8%、504.1%、88.8%和减少17.5%。
上海居民小任告诉《华夏时报》记者，虽然个人会觉得垃圾分类不方便，但不会抵触。她听到比较多的只是抱怨，比如垃圾房定时开放，尤其是早晚上下班没办法扔垃圾的人抱怨会多一些。“但是并没有人激烈反对，因为垃圾分类确实是对的。”她说。
而北京从一开始就决定了柔性的路线。去年11月，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在演讲中透露，北京的垃圾分类不搞“运动”，要稳中求进，久久为功。“要让老百姓24小时之内丢垃圾，不能把老百姓的手弄脏。这一路线能否走得更远，仍待时间的进一步检验。
告别“盆景”，倒逼减量
过去100年间，伴随着城市化的进程，全球城市居民每天产生的固体废物从少于30万吨增长到300多万吨。在中国，由于垃圾处理方式以填埋为主，许多特大城市和大城市周边都出现了令人触目惊心的“垃圾围城”现象。住建部2013年公布的调查数据显示，全国有三分之一以上的城市深陷垃圾围城困局，三分之二的城市处于垃圾包围之中。
这一现象在北京尤为严重。早在2008年，摄影师王久良就开始走访北京周围的四五百座垃圾场，两年后推出了纪录片《垃圾围城》，一时间成为舆论热议话题。但实际上，北京的垃圾分类试点工作从1998年就已经开始了，之后又经历了2010年、2014年两次推进，始终未能取得太大进展。
背后的原因非常复杂，但从其进程来看，最直接的原因就是试点的“盆景化”。此前，北京的垃圾分类试点工作都是在各个区内选择一定比例的小区开展。截止2016年，北京全市居住小区垃圾分类试点超过3000个，占整体小区数量的半数以上。但这其中存在一个问题：垃圾分类并不是一个单一的环节，而是包含了分类投放、分类收集、分类运输和分类处理4个环节的系统工程。部分试点小区进行前端分类投放后，收集垃圾的环卫系统并未专门为之配备足够的分类运输车辆，后端处理企业也不会对这部分垃圾单独处理，实际上仍然是混合运输、混合处理，未能真正实现减少进入填埋场和焚烧电厂的垃圾量。
“北京分类试点‘盆景’多，很多地方看起来很漂亮很好，但是不可复制，这种现象值得我们深思。”常纪文在演讲中说。
长期研究垃圾分类问题的贵州省生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任兰亚军认为，垃圾分类一定是以区县为行政单位展开的，至少是以街道为单位，而不是全市各区按一定比例铺开。例如今年要铺开30%，应该是16个区的30%，即4-5个区，而不是全市社区按30%展开。
兰亚军建议，北京可以率先在密云、昌平、延庆等区做全域展开试点，主要是因为这些区县体量相对较小，距离后端处理设施相对较近。
而此次垃圾分类正是朝这一方向推进的。2019年12月初，北京城管委固废处处长康凯表示，东城、西城、石景山、通州区将率先开展生活垃圾分类全覆盖创建工作，其他区2020年会同步推进。
“垃圾分类本身并不能减量，但通过垃圾分类相关制度设计，可以倒逼源头减量。”兰亚军对《华夏时报》记者表示。近日，十三届全国人大常委会第十七次会议表决通过了新修订的固体废物污染环境防治法，也明确了固体废物污染环境防治要坚持“减量化、资源化、无害化”和污染担责的原则。
亦喜亦忧，企业如何盈利？
固废减量是垃圾分类的目的，但对于后端的垃圾处理企业来说亦喜亦忧。据记者了解，此前固废处理企业的盈利模式主要为：同政府签订bot项目合同，约定垃圾处理量、处理垃圾处理费和补贴等费用，焚烧发电、填埋企业还可通过焚烧和沼气发电获得收入。源头固废量的减少，给企业的盈利机制出了一道难题。
其中，这几年成为“红海”的垃圾焚烧行业面临更多挑战。2019年底，在E20环境平台主办的第十三届固废战略论坛上，焚烧发电企业绿色动力环保集团股份有限公司总裁乔德卫指出，垃圾分类给垃圾焚烧带来了机遇和挑战：机遇是有利于提高垃圾的热值；有利于提高环保的管理水平，减少废气产生；提高设备的安全性和使用寿命；同时污染物大量减少，降低污染物的排放浓度。挑战一方面是短期内垃圾进厂总量减少，另一方面由于垃圾热值提升，对垃圾焚烧的工况设备会有一些影响。
数据显示，截至2020年3月底，全市现有生活垃圾处理设施共44座，总设计处理能力达到32711吨/日。其中焚烧设施11座，能力达到16650吨/日；生化设施23座，能力达到8130吨/日；填埋设施10座，能力达到7931吨/日。其中，通州的一家垃圾焚烧发电厂就是由绿色动力环保运营。
当然也有另一种观点认为，垃圾分类对生活垃圾焚烧影响不大。据中国城市建设研究院有限公司总工程师徐海云估算，垃圾处理费在总收入中约占比三分之一，垃圾处理的变动成本在总成本中占比约三分之一，垃圾分类之后，总收入的三分之一减少了20%，总成本的三分之一也减少了20%。从这个角度看，对电厂的效益影响并不是很大。
“垃圾分类将彻底改变固废行业的产业链。”E20环境平台董事长傅涛指出，从前，固废处理企业主同政府签订bot合同，垃圾从产生、清运、储存到处置和资源化，这些环节都没有连通。而未来，固废行业将进入系统服务的时代，在垃圾分类的导引下，企业的“点”状服务要连成“面”，逐渐向综合服务商的定位转变。
北京五一正式实行垃圾分类后，北京城管委将如何监督对后端垃圾处理企业进行监督，是否会进行统一协调？截止发稿时，上述问题尚未得到城管委的正式回复。《华夏时报》将继续关注北京垃圾分类实施后的进展。（来源：华夏时报）
